El campo argentino, entre la emergencia y el desarrollo

Por Federico Tiberti |


En su discurso de inauguración de las sesiones ordinarias del Congreso, el presidente Alberto Fernández se refirió al sector agropecuario advirtiendo “queremos que el campo sea protagonista, pero quienes producen y exportan deberán hacer un esfuerzo”. Al mismo tiempo, distintos funcionarios han sugerido que el modelo de crecimiento girará en torno a la sustitución de importaciones. Estos mensajes evocan una vieja discusión argentina: ¿cuál es la función del sector agropecuario en un programa de desarrollo económico para Argentina? En los párrafos que siguen busco presentar dos ideas. Primero, que el desarrollo del sector es compatible, y no rival, con una estrategia de diversificación económica. Segundo, que el esquema tributario y cambiario que se decidieron en un contexto de emergencia no son sostenibles si se quiere favorecer ese desarrollo.

En un excelente artículo publicado recientemente en Nueva Sociedad, el historiador Roy Hora repasa la historia del conflicto entre el Estado y el empresariado rural. El profesor Hora repasa distintas instancias de conflicto político, económico y hasta simbólico entre las élites políticas y los productores rurales. Me interesa detenerme en una de las objeciones que, sostiene Hora, se suelen hacer contra el “capitalismo agrario”: que su desarrollo implica una “reprimarización” de la economía. Esta objeción se apoya en la idea de que la actividad primaria es, por definición opuesta al desarrollo económico en su sentido clásico. Creo que hay al menos tres razones para rechazarla.

En primer lugar, la agricultura del siglo XXI deja obsoleto el estereotipo de actividad tecnológicamente menos sofisticada que la industrial. Argentina es un país de frontera en innovación agrícola. Avances pioneros como la siembra directa y el uso de semillas mejoradas biotecnológicamente permitieron cuadruplicar la producción (de 32 a 141 millones de toneladas) y expandir en un 100% la frontera agrícola (de 19 a 38 millones de hectáreas sembradas) entre 1994 y 2019. Más recientemente, la incorporación de tecnología del sector se aceleró. Al ya difundido uso de herramientas mecánicas, digitales y biotecnológicas avanzadas se ha sumado una constelación de desarrollos informáticos de punta, como apps para obtener en vivo información climática granular (Sepa Movil, para elegir el momento optimo de una pulverización (SprayGuru) o para inferir a partir de imágenes de drones la dosis óptima de fertilizante a aplicar (Auravant), solo por citar algunos ejemplos. Todas estas innovaciones fueron desarrolladas por investigadores argentinos y evidencian que, lejos de antiguos estereotipos, el campo y la ciencia y la tecnología tienen una interacción fluida y mutuamente enriquecedora.

En segundo lugar, la historia de los casos de éxito en planes de desarrollo económico en países de industrialización tardía muestra que el éxito de un programa de promoción de la industria no va en detrimento del desarrollo del sector agropecuario. Sólo por citar un caso, durante el gobierno de Park Chung-Hee (1962-1979), Corea del Sur, ejemplo paradigmático de programa de industrialización promovido desde el Estado, no sólo no relegó el crecimiento del sector agropecuario, sino que lo promovió activamente, dada su importancia para la balanza comercial. Del espectacular 38% anual de crecimiento en las exportaciones que promedió el país entre 1961 y 1982, alrededor de la mitad, en los primeros años, estaba explicada por exportaciones agropecuarias . Una historia similar se registra en otros programas exitosos de industrialización de fuerte intervención estatal, como los de Taiwán y Japón. Estas pueden parecer anécdotas de relevancia dudosa para nuestro país, pero también en la Argentina han coexistido procesos de diversificación productiva y de crecimiento en la actividad agropecuaria. Además, la actividad agropecuaria y la industrial están entrelazadas en cadenas de valor que incluyen producción, procesamiento, industrialización y servicios y que en su conjunto generan casi uno de cada cinco puestos de trabajo formal del país.

En tercer lugar, el desarrollo agropecuario es necesario para hacer viable cualquier iniciativa de diversificación económica. En 2019, las exportaciones agroindustriales representaron aproximadamente un 60% del total de las exportaciones argentinas. Al igual que en las iniciativas industrializadoras exitosas mencionadas en el párrafo anterior, solo con un sostenido crecimiento en las exportaciones se hace viable financieramente el proceso de diversificación productiva. Estos procesos son importación-intensivos, toda vez que requieren importaciones de bienes de capital e insumos y, en consecuencia, dependientes de la generación de divisas. También dependen del sostén de las exportaciones el crecimiento del consumo privado y la capacidad de honrar los compromisos financieros resultantes del desahorro público, otras dos fuentes de demanda de divisas en nuestro país por décadas.

Ahora bien, ¿qué hace la Argentina para promover el crecimiento de la producción y las exportaciones del sector? La respuesta es que no mucho. Con un déficit de infraestructura de larga data, el diferencial de costos de producción entre la zona núcleo y zonas más periféricas es más acentuado que el de casi todos los demás países de la región. En segundo lugar, Argentina sigue gravando las exportaciones. Las retenciones a las exportaciones, y más en general los impuestos al comercio exterior, fueron, tradicionalmente, la mayor fuente de recaudación tributaria para los estados modernos. A medida que los estados se volvieron más sofisticados en su conocimiento de su población y territorio y, por lo tanto, capaces de extraer recursos por medio de nuevos tributos, y mientras la integración comercial creciente en el mundo los revelaba como una herramienta contraproducente, los impuestos a la exportación fueron desapareciendo. De acuerdo con la base de datos de Fuentes de Ingreso de los Gobiernos, en la última década, solo Bielorrusia gravó sus exportaciones más que Argentina. Las retenciones, restituidas de emergencia en Argentina en 2002, proveyeron una fuente valiosa de recursos para financiar un fuerte crecimiento en el aparato estatal y generosos programas redistributivos, pero conspiraron contra un crecimiento sostenido en la producción del sector más allá de la transitoria bonanza de los precios internacionales. Además, los controles de cambio que han operado en Argentina seis de los últimos diez años representan a todo efecto una carga adicional sobre los exportadores.

Una iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo, Agrimonitor, busca cuantificar las transferencias que las políticas públicas hacen al sector agropecuario. El índice, llamado “Índice de Apoyo Total al Productor”, se construye como la diferencia entre las políticas que transfieren recursos al sector (subsidios, precios sostén, créditos para la producción o compra de maquinarias) y aquellas que le extraen (impuestos, brechas cambiarias que perjudican la exportación, precios máximos, etc.). La Argentina es el único país donde este índice tiene un valor negativo. En el gráfico de abajo muestro el valor promedio de este índice por país, para los últimos diez años de los que hay datos.


La imagen es elocuente. Argentina, en promedio, ha transferido más recursos del sector agropecuario a otros sectores de la economía que lo que transfirió en sentido inverso. En el neto, esa diferencia fue por montos equivalentes al 30% de la producción del sector. Ningún otro país muestra un patrón similar. En otros países, el apoyo a los productores va desde números ligeramente positivos a números positivos muy altos y se mantiene a lo largo de gobiernos de distinta línea ideológica o partidaria.

El campo argentino es una eterna promesa de motor de despegue para la economía argentina, con motivos sólidos: un suelo particularmente fértil que permite producir a costos más bajos que otros países, una gran tradición de competitividad internacional y una excelente inserción en los mercados globales. Pero las políticas públicas les ponen un techo a estas posibilidades. Controles cambiarios e impuestos a la exportación, siempre nacidos al calor de emergencias financieras o fiscales, parecen ser difíciles de derogar una vez implementados. La tentación de destinar el flujo de recursos fiscales frescos a financiar expansiones fiscales a costa del crecimiento de las exportaciones puede resultar políticamente redituable en el corto plazo, pero en el mediano plazo acelera inconsistencias macroeconómicas y en el largo coarta las posibilidades de lograr crecimiento económico sostenido. Sin cambios en estos sistemas impositivo y cambiario ni un nuevo boom de precios como el que se vivió a principios de los 2000, será muy difícil que crezcan la inversión, la producción y las exportaciones del sector de forma sostenida. Sin esto, por su parte, difícilmente se pueda construir una senda de crecimiento económico prolongado sin desembocar nuevamente en las crisis cíclicas a las que desequilibrios fiscales y externos empujan al país. El nuevo gobierno, que frecuentemente denuncia el peligro de inestabilidad macroeconómica que comportan los déficits externos, tiene como desafío ofrecer un marco de estabilidad y de políticas que propicien el crecimiento de la exportación. Con el campo no alcanza; sin el campo no se puede.


Federico Tiberti (@fedetiberti) es candidato doctoral en ciencia política en la Universidad de Princeton. Sus temas de investigación son la economía política del desarrollo y la interacción entre instituciones políticas y desarrollo económico en el largo plazo. VER MÁS.