¿Cuándo y cómo se adoptan leyes sobre aborto legal en América Latina?

Movimientos feministas, partidos y presidentes[1]


Por Verónica Pérez Bentancur * |


A fines de 2020 la mayoría de las mujeres latinoamericanas vive en países donde el aborto está prohibido o solo se permite bajo circunstancias muy acotadas. Pese a esto, el aborto inducido es una conducta frecuente, pero como es ilegal, se produce en la clandestinidad y es inseguro, en particular para las mujeres pobres.


Las leyes que permiten interrumpir embarazos no deseados han sido las reformas de la agenda feminista más difíciles de adoptar en la tercera ola de la democracia en América Latina. Uruguay fue el primer país en adoptar una ley de este tipo en 2012, luego de dos intentos fallidos que incluyeron un veto de un presidente de izquierda. Otros dos casos, la Ciudad de México (2017) y el Estado de Oaxaca en México (2019), tienen leyes similares, sin embargo, su alcance no es nacional. Finalmente, en diciembre de 2020, como en 2018, la Cámara de Diputados de Argentina dio media sanción a una ley similar a la uruguaya. En 2018 la ley fracasó en el Senado, no obstante, esta vez es posible que sea exitosa.


Las leyes sobre aborto legal son un tipo especial dentro de las reformas que amplían o garantizan derechos a las mujeres, pues cumplen con dos atributos. Por un lado, alteran el estatus de género, pues permiten a las mujeres, verdaderamente, optar por la maternidad. Por otro lado, afectan intereses de minorías intensas con capacidad de organizarse para bloquearlas (en América Latina, la Iglesia Católica y las diversas organizaciones pro-vida). Las leyes sobre aborto legal son contenciosas, porque enfrentan a actores sociales con intereses opuestos que intentan influir (en direcciones contrarias) sobre las posiciones de los políticos (de un lado, las organizaciones feministas y, del otro, la Iglesia y los grupos pro-vida).


Aunque estas las leyes son difíciles de aprobar, bajo algunas circunstancias se adoptan. La literatura comparada llamó la atención sobre tres factores: la influencia de factores religiosos, la movilización feminista, y los partidos de izquierda. Respecto al primer punto, se ha señalado que el poder de la Iglesia Católica y la extensión del catolicismo entre la población latinoamericana sería un obstáculo sustantivo para adoptar leyes sobre aborto legal. Sin embargo, este argumento es débil porque no permite explicar por qué estas leyes se adoptaron en contextos donde la Iglesia es poderosa, como en la Ciudad de México o el estado de Oaxaca. Tampoco es suficiente para explicar por qué Uruguay, el país más secular de la región, demoró tanto en aprobar una ley de este tipo. Por otra parte, mientras la movilización feminista parece ser una condición necesaria para estas leyes, la evidencia comparada muestra que no es sufiente. Si lo fuera, en Argentina se debería haber aprobado la ley en 2018, momento en que la Campaña Nacional por el Aborto Legal, Seguro y Gratuito se convirtió en uno de los movimiento sociales más grandes del país, y el movimiento de mujeres más extenso de América Latina. Finalmente, también se ha señalado, con cierta decepción, que los gobiernos del “giro a la izquierda” en América Latina, mientras han extendido derechos a una variedad de sectores populares, han hecho poco por este tema, aunque ciertamente más que los gobiernos de derecha.


La adopción de leyes sobre aborto legal en América Latina debe entenderse como un juego entre movimientos feministas, partidos de izquierda y presidentes que, cómo mínimo, consienten la ley. Pero además, para entender las formas en las que se dinamizan estos actores en el juego, es preciso prestar atención a las formas organizativas de los partidos de izquierda.

Dado el carácter conflictivo de las leyes sobre aborto legal, todo proceso de adopción de estas reformas comienza desde abajo, es decir, requiere movilización de actores sociales que muestre que la ley es una demanda relevante en la sociedad. Sin actores sociales activados, los políticos con preferencias reformistas difícilmente se activarán pues hacerlo puede ser costoso para sus carreras. Además, la adopción de leyes que legalizan el aborto requiere que los políticos de izquierda sean mayoritarios y estén en el gobierno. Tres razones llevan a que los partidos de izquierda sean más sensibles a estas leyes. Por un lado, los partidos de izquierda concentran a los políticos con preferencias por la reforma. Estas preferencias derivan, en algunos casos, de sus valores liberales/progresistas (muchos creen en los postulados feministas respecto a la autonomía de los cuerpos de las mujeres), pero también de su sensibilidad ante las injusticias que implican los abortos inseguros para las mujeres pobres. Por otro lado, los políticos de izquierda, en particular, las mujeres de estos partidos, suelen tener vínculos con las organizaciones feministas. Esto hace que se sientan más presionados a votar a favor de las reformas. Además, los partidos de izquierda en América Latina suelen concentrar a los políticos seculares. En cambio, las derechas son conservadoras y sus vínculos son con las iglesias y las organizaciones pro-vida.


En tercer lugar, la adopción de leyes sobre aborto legal requiere presidentes que, como mínimo, consientan las leyes, es decir, que no se interpongan a su adopción. La posición de los presidentes hacia las leyes es importante debido a los amplios poderes legislativos (formales e informales) que estos tienen en regímenes presidencialistas como los latinoamericanos. Los presidentes pueden usar sus facultades constitucionales para vetar las leyes si el Congreso las aprueba, o incluso, bajo contextos en los que los presidentes dominan al partido, si la ley va en contra de sus preferencias, no requieren vetar, simplemente pueden comunicar y hacer que la negociación no avance.


El caso uruguayo muestra una de las formas en que pueden articularse estos tres actores para adoptar la ley. En Uruguay, la ley fue producto de un largo peregrinar de las organizaciones feministas quienes desde la década del ’90 presionaron para que el tema entrara en la agenda pública y parlamentaria. No obstante, la movilización feminista solo fue exitosa cuando el Frente Amplio (FA), un partido de centro-izquierda, llegó al gobierno. En Uruguay nunca hubo grandes movilizaciones por el derecho al aborto. En cambio, las organizaciones feministas se especializaron en lobby y desarrollaron fuertes vínculos con el PIT-CNT (la central única de trabajadores) y con el FA. Los vínculos que tuvieron con el FA fueron a dos niveles: por un lado, muchas de ellas militaban en la estructura del partido, por otro lado, tenían vínculos informales (relaciones de amistad) con muchos dirigentes de rango medio, legisladores y militantes del partido, en particular con las mujeres frenteamplistas. Cuando el FA llegó al gobierno en 2005, la bancada de legisladores, en alianza con las organizaciones de mujeres redactaron un proyecto de ley que despenalizaba el aborto dentro de las primeras 12 semanas de embarazo. Aunque el presidente Tabaré Vázquez era un histórico antagonista de la ley, las legisladoras del FA, amigas de las organizaciones feministas, negociaron los votos, uno a uno, al interior de la bancada frenteamplista para que la ley pasara; los partidos de centro-derecha votaron casi monolíticamente en contra de la reforma, en particular el Partido Nacional (PN).

La estructura horizontal y descentralizada del FA, con múltiples puntos de acceso a los órganos decisorios, y donde los líderes están constreñidos por el partido, fue funcional a las organizaciones feministas, quienes pudieron influir sobre el partido aún ante la oposición de Vázquez y la falta de interés de otros líderes relevantes. No obstante, ante la decisión de su bancada, Vázquez vetó la ley en 2008, esta era la única forma de frenar al partido. En la segunda presidencia del FA, y con José Mujica como presidente, el FA volvió a insistir con la ley. Mujica nunca promovió la reforma, simplemente no se opuso. Ante esto, un grupo de legisladores del FA volvió a negociar la ley, la que finalmente se aprobó gracias a los votos del FA y al voto de un diputado del Partido Independiente (un partido de centro).


El caso argentino ilustra otro posible camino a la ley. Durante los gobiernos kirchneristas, en particular durante los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015 ), ley no avanzó. Aunque la Campaña ya era un movimiento consolidado y realizó intenso lobby en el Congreso, en particular, dentro del bloque kirchnerista donde estaban muchos de los políticos con preferencias pro-reforma, no logró que su proyecto pasara el filtro de las comisiones legislativas. En una estructura partidaria vertical como el Frente para la Victoria (FpV), el antagonismo de la presidenta a la reforma impedía iniciar cualquier tipo de negociación en el Congreso. A diferencia del FA, en el Kirchnerismo, para alinear “abajo”, es preciso primero convencer al líder, y para esto el lobby de la Campaña no era suficiente. En este caso, el veto no fue necesario para impedir la adopción de la ley. Una “maquinaria populista” como el FpV requería intensa movilización popular, característica que la Campaña no alcanzaría hasta 2018.


En 2018, el kirchnerismo ya no estaba en el poder, sin embargo, las extensas movilizaciones que protagonizó la Campaña convencieron a Fernández de que el aborto legal era una demanda popular justa que merecía ser representada. Ante estas circunstancias el FpV se alineó y su bloque en el Congreso votó mayoritariamente a favor de una ley que se discutió ese año bajo el gobierno del presidente de centro-derecha Mauricio Macri (Cambiemos). La ley, que obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados y luego fracasó en el Senado fue votada por el 84,6% del bloque kirchnerista en Diputados y el 88,9% en el Senado. En el otro extremo, solo el 39,3% de los integrantes de Cambiemos en Diputados y el 37% en el Senado votaron a favor de la ley. La mayor oposición dentro de Cambiemos vino del bloque PRO, el partido del presidente. Macri no se interpuso a la ley, pero tampoco hizo nada para que esta pasara en el Congreso, y con una mayoría conservadora en el Senado, la ley fracasó.


En 2020, bajo el gobierno del Frente de Todos, una versión más moderada del Kirchnerismo, la votación de una ley similar en la Cámara de Diputados muestra una distribución parecida de votos a la obtenida en 2018. En el sistema político argentino la división izquierda-derecha no es tan marcada, y el componente federal es relevante para entender el resultado, en particular en el Senado. Sin embargo, el proceso político de la ley muestra que el apoyo a la reforma no es exactamente transversal: entre los partidos grandes, los políticos pro-reforma están en el populismo de izquierda. Las posibilidades de éxito de la ley aumentan cuando este bloque es mayoritario en el Congreso. El escenario se vuelve aún más auspicioso cuando la movilización popular por la ley es intensa y, cuando los dos principales líderes (el presidente Alberto Fernández y la vice-presidenta Cristina Fernández) están a favor de la reforma y usarán su poder para alinear a los legisladores díscolos de su bloque. El 29 de diciembre de 2020 el Senado tratará el proyecto y, ante un escenario político favorable, es probable que Argentina se convierta en el segundo país de América Latina en tener una ley que permite el aborto legal. #QueSeaLey

[1] El argumento de esta columna viene de Pérez Bentancur, Verónica. 2019. La Política del Aborto Legal en América Latina. Tesis del Programa de Doctorado en Ciencia Política, Universidad Torcuato Di Tella.

(*) Verónica Pérez Bentancur es Profesora asistente del Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República (Uruguay). Doctora en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella. Su agenda de investigación se centra en temas de política y género y organizaciones partidarias en América Latina. Su trabajo ha sido publicado en Cambridge University Press y en revistas como Politics & Gender, Comparative Political Studies y en la Revista de Ciencia Política. VER MÁS

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